深度解读丨生物质发电新增项目15亿补贴方案出台（附政策原文）
总体来看，《方案》基本延续了可再生能源发电补贴政策的方向及大部分内容，针对生物质发电项目做了有针对性的调整，有利于垃圾焚烧发电（以及其他生物质发电）行业的持续稳定发展，以及市场化的深入发展。新增项目补贴额度相对较高，符合近年来生活垃圾焚烧行业高速发展的现状，有望在未来几年快速“补短板”，将绝大多数项目纳入补贴目录。
来源：E20研究院 作者：李少甫
近日，国家发展改革委、财政部、国家能源局联合印发了《完善生物质发电项目建设运行的实施方案》（发改能源〔2020〕1421号）（以下简称《方案》）。在此之前，关于可再生能源发电补贴政策的改革酝酿已久。
2020年1月，国家发展改革委、财政部、国家能源局等部委就可再生能源发电补贴政策改革出台文件：
4号文、5号文：一日两文，可再生能源发电补贴政策改革已上路
而后，主要针对“存量项目”的方案迅速跟进：
6号文：“第八批”！垃圾发电国补新解-18年1月前项目或入篮
7~8月，存量项目的新目录已前后公布三批，其中第三批中有39个垃圾焚烧项目入选，主要涉及到2017~2018年（少量2016年项目）间并网发电的垃圾焚烧项目，合计涉及处理能力约2.9万吨/日：
新目录：可再生国补前三批目录公布39个焚烧项目入选，后期如何？
而针对垃圾焚烧新增项目，则于4号文、5号文出台后迅速发文，开展摸底工作：
中长期规划：解读丨发改委发文释放利好背后，为垃圾焚烧新增项目规划摸查
4月，国家发改委分别就农林废弃物及垃圾焚烧发电项目建设的有关事项公开征求意见：
征求意见稿：发改焚烧补贴文件详解：系统性变革，新国补即将落地
在近半年后，正式文件终于于近日发布。此次《方案》明确了“以收定补、新老划段、有序建设、平稳发展”的总体思路，指导2020年1月20日以后并网发电的项目申报进入国补目录的工作。
《方案》中明确了2020年用于新增生物质发电项目补贴的额度为15亿元。从早前财政部公布的2020年中央财政预算来看，可再生能源电价附加收入安排的支出中，生物质能源的预算总额为53.41亿元，2019年决算支出额为34.86亿元，增长近20亿元。其中除了此次明确的2020年新增补贴金额的15亿元外，还应包含8月公布的存量项目新名单中加入的部分生物质发电项目。根据E20研究院测算，8月公布的名单中新加入的垃圾焚烧项目39个，设计处理能力2.9万吨/日，估算需国补金额在5~6亿元左右，再加上此批名单中增加的15个农林废弃物发电项目以及3个沼气发电项目，预计2020年实际用于生物质发电的国补金额也将略高于预算金额。值得注意的是，此次《方案》中明确的2020年新增项目补贴额度15亿元约占生物质能源补贴预算总额的28%，可以说力度还是很大的。
在已存在的前七批名单中，生活垃圾焚烧占生物质比例约为40%。但近年来生活垃圾焚烧仍有较高速水平发展，而农林废物发电受制于其商业模式不完善及需求风险较大等影响，增速较慢，因此预计2020年新增生物质发电项目补贴中垃圾焚烧占比将达到65%。以此测算，2020年入篮新增项目补贴的垃圾焚烧补贴额度将达到9.75亿元，约折算处理能力6.36万吨/日。据E20研究院数据显示，按项目建设期2年计，预计2020年全年新投入运营的垃圾焚烧处理能力约为15万吨/日，则新增项目的补贴覆盖率可达到40%以上。
《方案》中延续了此前征求意见稿中的部分项目申报条件，如“项目需纳入国家、省级专项规划”、“垃圾焚烧发电项目所在城市已实行垃圾处理收费制度”，同时额外增加了“信用承诺书”的要求。
关于专项规划，在早前的文件中已有充分铺垫，作为避免造成地方政府不必要债务风险的重要抓手，中长期规划以及项目可行性研究中应对建设规模的测算（包括对未来发展的超前规划）做合理把握。
而对于垃圾处理收费制度，E20研究院近几年持续呼吁应由政府端推进、完善生活垃圾处理收费机制，按照补偿成本并合理盈利的原则，逐步形成覆盖全成本、分类、分阶梯计价的收费机制。如此形成以“污染者付费”为原则的闭环机制，居民及非居民缴付的垃圾处理费直接用于支付末端生活垃圾处理设施，类似于污水处理费机制。而这一内容也在《国家发展改革委关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》（发改价格规〔2018〕943号）、《国务院办公厅关于印发“无废城市”建设试点工作方案的通知》（国办发〔2018〕128号）、《关于印发<城镇生活垃圾分类和处理设施补短板强弱项实施方案>的通知》（发改环资〔2020〕1257号）等多部文件中反复提出。但目前来看推进存在一定难度，各地实施效果不一，真正实现成本覆盖、分类计价的寥寥无几，仍需各地进一步研究探索，也需要国家发改委继续发文促进。
由于设定了15亿的新增补贴上限，《方案》中也明确了各类项目补贴额度的测算标准，其中垃圾焚烧发电项目所需补贴额度为项目年入厂垃圾量×280千万时/吨×（0.65元-当地现行燃煤发电基准价-0.1元）。在计算方式方面延续了《国家发改委关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》（发改价格〔2012〕801号）中提出的0.65元/千瓦时标杆电价（280千瓦时以内），以及0.1元的省补分担规则。但值得注意的是，此次《方案》中提出了“补贴资金由中央地方共同承担，分地区合理确定分担比例，中央分担部分逐年调整并有序退出。”此项内容一方面考虑了地区差异，预计对于经济发展水平相对落后且对生物质发电项目需求较为急迫的地区予以更大幅度的支持，以加快“补短板”。另一方面也明确了国补将逐年调整并有序退出，而补贴则将大概率转由地方负责解决，有可能增加项目支付风险。但同时这也是将“垃圾处理费”作为必要条件的原因之一。具体分担办法也将在2021年建设方案中明确。
对于申报项目的排序，《方案》中明确“按项目全部机组并网时间先后次序排序，并网时间早者优先， 直至入选项目所需补贴总额达到 2020 年中央新增补贴资金额度 15 亿元为止。”预计在新政刺激下将引发在建项目的抢装。
《方案》中提出，“自 2021 年 1 月 1 日 起，规划内已核准未开工、新核准的生物质发电项目全部通过竞争 方式配置并确定上网电价”。主要是根据4号文中提出的“通过竞争性方式配置新增项目。在年度补贴资金总额确定的情况下，进一步完善非水可再生能源发电项目的市场化配置机制，通过市场竞争的方式优先选择补贴强度低、退坡幅度大、技术水平高的项目。”而这一政策实际已在风电、光伏领域实施，效果显著。但值得注意的是，不同于风电、光伏发电项目，生物质发电（垃圾焚烧和农林废物）均具有较强的公共服务属性，是环境治理过程中的刚需产品，在“污染者付费”制度全面落地前付费主体模糊，绝大部分项目仍采用可行性缺口补贴的形式开展，较难完全市场化（商业化）。电价补贴强度低、退坡幅度大，必将带来的是对按量付费的垃圾处理服务费部分的增加，以保障项目原有收入结构及盈利模式。因此此条内容的实施，可能较大程度改变生活垃圾焚烧项目现有较为完善的商业模式及招投标方式。
总体来看，《方案》基本延续了可再生能源发电补贴政策的方向及大部分内容，针对生物质发电项目做了有针对性的调整，有利于垃圾焚烧发电（以及其他生物质发电）行业的持续稳定发展，以及市场化的深入发展。新增项目补贴额度相对较高，符合近年来生活垃圾焚烧行业高速发展的现状，有望在未来几年快速“补短板”，将绝大多数项目纳入补贴目录。但在开展“竞争性方式配置新增项目”的过程中还需进一步要求未来的特许经营协议对国补退坡有相关协商机制的条款。最后，建议约束地方政府在PPP项目合同中的履约行为，特别是按照PPP合同及时且足额支付，促进垃圾焚烧项目投资市场的稳定发展。
附：《完善生物质发电项目建设运行的实施方案》原文：
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编辑 |郭香莲、赵利伟
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